Neues EU-Recht: Bald weniger Bio?

Dacian Cioloş hat es gut gemeint. „Die Kommission strebt nach mehr und besseren Bio-Erzeugnissen“, sagte der bisherige Agrar-Kommissar der Europäischen Union, als er Ende März 2014 den Entwurf einer neuen EU-Öko-Verordnung vorlegte. Damit wolle die EU-Kommission erreichen, dass das „Vertrauen der Verbraucher in Bio-Erzeugnisse gefestigt wird.“

Dass der Entwurf dafür geeignet ist, bezweifeln nicht nur Bio-Verbände. Auch Jutta Jaksche vom Bundesverband der Verbraucherzentralen sagt: „Der Kommissionsvorschlag löst aus Sicht der Verbraucher keine Probleme, sondern die Verbraucher werden hier für andere Zwecke missbraucht.“ Der Entwurf müsste komplett anders aussehen, wenn die Kommission wirkliche Verbesserungen für die Verbraucher erreichen möchte. Ihr Fazit: „Den Vorschlag schreddern.“

Auch Bundesregierung gegen neue Verordnung

Die Bundesregierung schrieb der EU-Kommission, ihr Vorschlag würde „zu deutlichen Beschwernissen in der Erzeugung, Verarbeitung und im Handel mit Bio-Produkten führen und die weitere positive Entwicklung des ökologischen Landbaus sowohl innerhalb als auch außerhalb Deutschlands abschwächen.“

Auf völliges Unverständnis bei Bundesregierung und Bio-Bauern stößt die Absicht der Kommission, die EU-Öko-Verordnung ganz neu zu schreiben. Die jetzige Fassung ist erst Anfang 2009 in Kraft getreten und war damals bereits komplett überarbeitet worden. Es brauchte einige Jahre, wie bei jedem Gesetz, bis sich der Vollzug eingespielt hatte.
Inzwischen läuft es einigermaßen rund und jetzt soll alles wieder anders werden. Das „schafft Rechtsunsicherheiten, die aller Voraussicht nach erst in aufwändigen Rechtsverfahren geklärt werden müssen“, warnt der Bund Ökologische Lebensmittelwirtschaft (BÖLW).

Selbst die Wissenschaftler, die im Auftrag der Kommission die bisherige Öko-Verordnung analysiert haben, empfehlen einzelne Verbesserungen und keine Totalrevision. „Die EU-Öko-Verordnung stellt eine vernünftige Basis für eine nachhaltige Entwicklung des Öko-Landbaus in der EU dar“, steht in ihrem Bericht. Problematisch sei, dass die Regeln in den Mitgliedsstaaten uneinheitlich ausgelegt und unterschiedlich strikt vollzogen werden.
Auch die Bio-Verbände wollen die EU-Öko-Verordnung verbessern. Sie haben Vorschläge, etwa für mehr Tierwohl oder einen umweltverträglichen Anbau in Gewächshäusern vorgelegt. Doch die Kommission blieb bei ihren Plänen. Das sind die wichtigsten Punkte:

Ausnahmen streichen

Die EU-Öko-Verordnung gilt für Bio-Betriebe in 28 Ländern mit verschiedenen landwirtschaftlichen Strukturen und unterschiedlichem Klima. Um dem gerecht zu werden, erlaubt die Verordnung zahlreiche Ausnahmen. Nach Ansicht der Kommission sei das inzwischen überflüssig. Außerdem wolle die Mehrheit der Verbraucher einheitliche Regeln. Dabei berufen sich die EU-Beamten auf eine nicht-repräsentative Internet-Konsultation, bei der 45 000 EU-Bürger suggestiv formulierte Fragen der Kommission beantworteten.

Doch Ausnahmen streichen hat Folgen. Ein Beispiel: Das Saatgut, das Bio-Bauern aussäen, soll aus ökologischer Vermehrung stammen. Doch es gibt noch Lücken in der Versorgung. Deshalb dürfen Bauern und Gärtner ungebeiztes konventionelles Saatgut einsetzen, wenn für die gewünschte Sorte kein Öko-Saatgut erhältlich ist. Diese Ausnahme will die Kommission streichen. Das begünstige die Entwicklung von Öko-Saatgut, schreibt sie zur Begründung.

Doch selbst in Deutschland mit seinem weit entwickelten Bio-Markt wird längst nicht für alle Gemüsesorten Saatgut in Öko-Qualität angeboten. In vielen anderen EU-Ländern gibt es für regional angepasste Getreide- und Gemüsesorten fast ausschließlich konventionelles Saatgut. Wird in solchen Ländern Bio-Saatgut strikt vorgeschrieben, würden „voraussichtlich ganze Produktionsbereiche wegbrechen“, warnt der BÖLW. Zwar stellt die EU-Kommission eine Übergangsregelung bis 2021 in Aussicht. Doch diese Frist ist nach Meinung der Branchenexperten zu kurz.

Auch das abrupte Ende anderer Ausnahmen würde zahlreiche Betriebe dazu zwingen, die Öko-Produktion aufzugeben, fürchtet Bioland-Präsident Jan Plagge. Die Verbraucher hätten „weniger Auswahl, weniger Öko-Produkte und die Produkte wären teurer.“

Neuer Pestizid-Grenzwert für Bio

Bio-Bauern verzichten auf synthetische Pestizide. Deshalb sind ihre Erzeugnisse weit weniger damit belastet. Branchen-Analysen und Untersuchungen der Lebensmittelbehörden finden Rückstände nur in seltenen Fällen. Oft handelt es sich dabei um Abdrift von konventionellen Feldern oder Verunreinigungen bei der Verarbeitung.

Bisher gelten für Bio-Lebensmittel bei Pestiziden, Schwermetallen und anderen Umweltgiften dieselben Grenzwerte wie für konventionelle Lebensmittel. Liegt ein Produkt über dem Grenzwert, darf es nicht verkauft werden. Nun möchte die EU-Kommission eigene Grenzwerte für Bio-Lebensmittel festlegen. Für Pestizide verweist sie dabei auf den Wert, der für Babykost gilt: 0,01 Milligramm je Kilogramm. Produkte, die darüber liegen, dürften dann nicht mehr als Bio vermarktet werden. Zur Begründung verweisen die EU-Beamten auf „hohe Erwartungen“ der Verbraucher „in Bezug auf Rückstände“.

Der Naturland-Vorsitzende Hans Hohenester sieht dadurch das Verursacherprinzip auf den Kopf gestellt: „Ausgerechnet die Öko-Bauern, die grundsätzlich keine Pestizide und keine Gentechnik verwenden, sollen für das verantwortlich gemacht werden, was von den Feldern ihrer konventionellen Kollegen herüber geweht wird.“ Auch der Spitzenverband der konventionellen Lebensmittelwirtschaft BLL lehnt solche „biospezifischen Schwellenwerte“ ab. Er warnt vor „erheblichen, völlig unangemessenen Zusatzkosten“, weil jedes Produkt analysiert werden müsste.

Dabei überwacht die Bio-Branche bereits jetzt ihre Erzeugnisse intensiv, zum Beispiel mit dem Obst- und Gemüsemonitoring des Bundesverbands Naturkost Naturwaren (BNN). Wird dabei eine Verunreinigung festgestellt, geht der Verband der Ursache nach und stellt sie ab. „Dafür muss ich keine Grenzwerte einführen“ sagt BNN-Geschäftsführerin Elke Röder.

Umstellung auf Bio-Anbau wird erschwert

Schon jetzt stellen in Deutschland zu wenige Bauern um. Die neue Verordnung erschwert den Einstieg zusätzlich. Die während der Umstellungszeit erzeugten Produkte dürften nicht mehr als „Umstellungsware“ vermarktet, sondern müssten konventionell verkauft werden. Dadurch büßen die Bauern Geld ein.

Außerdem dürften Umsteller nur noch 15 Prozent betriebseigenes Futter einsetzen. Den Rest müssten sie als Bio-Futter zukaufen. Bisher durften Bauern während der Umstellung ihr selbst angebautes Futter komplett verfüttern. „Beide Regelungsvorschläge stellen unverhältnismäßige und unsinnige Markteintrittsbarrieren dar, die die Umstellung von Betrieben auf den Öko-Landbau erschweren werden“, schreibt der BÖLW.

Lob erntet die EU-Kommission hingegen für ihren Vorstoß, die bisher mögliche Teilumstellung eines Bauernhofes abzuschaffen. Bio geht nur ganz oder gar nicht, hieße die Devise dann auch für EU-Bio-Betriebe. Die Anbauverbände verlangen von ihren Mitgliedern schon immer eine komplette Umstellung. Positiv wertet die Bio-Branche auch den Vorschlag, Kleinbauerngruppen als Ganzes zu zertifizieren. Das senkt den Aufwand für die einzelnen Betriebe und ist bei Bio-Kooperativen in Entwicklungsländern längst üblich.

Das Produkt soll zählen – nicht der Prozess

Bisher ist der ökologische Landbau als Prozess definiert: Eine besonders nachhaltige Form der Landwirtschaft mit genauen Regeln, deren Einhaltung vor Ort überprüft wird. Mit eigenen Grenzwerten wird „Bio“ vor allem über Produkteigenschaften definiert. Doch ein Laborwert beweist nicht, ob die Öko-Vorgaben eingehalten wurden. Es gibt auch rückstandsfreie konventionelle Produkte. Vieles lässt sich nicht an Messungen festmachen. „Das Tierwohl kann nicht am Ei gemessen werden“, sagt Elke Röder. Sie sieht die Kommission auf dem falschen Weg: „Das Vertrauen der Verbraucher beruht nicht auf der Rückstandsfreiheit oder anderen Messwerten. Es beruht auf dem Vertrauen in den Prozess, in dessen transparente Darstellung und Kontrolle.“

Öko-Kontrolle soll in die Hände des Staates

Auslöser für die Überarbeitung der Öko-Verordnung war der große italienische Bio-Betrug von 2011. Unstrittig ist: Die Kontrollsysteme in einigen EU-Staaten weisen Mängel auf und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit muss verbessert werden.

Doch die Kommission will den gesamten Bereich der Öko-Kontrolle aus der Öko-Verordnung ausgliedern und in die sogenannte Kontrollverordnung aufnehmen. Diese regelt die Anforderungen an amtliche Kontrollen, etwa für Lebens- und Futtermittel, Saatgut oder Pestizide. Die Öko-Kontrollstellen wären nicht mehr als unabhängige Zertifizierer tätig, sondern als „beauftragte Stellen“, die staatlichen Kontrollbehörden zuarbeiten. Eine solche Lösung „erscheint höchst fraglich im Hinblick auf die Effizienz und Wirksamkeit der Kontrollen“, kritisiert der BLL. Der BÖLW befürchtet „eine behördenlastige Nationalisierung des im Grundsatz bewährten Kontrollsystems.“

Natürlich taucht bei jedem Bio-Skandal das Argument auf, dass die Unternehmen ihre Kontrolleure selber aussuchen und bezahlen. Dabei ist es in Deutschland ein gängiges System, dass private Zertifizierer wie der TÜV Bescheinigungen ausstellen, etwa für verkehrssichere Autos oder dichte Öltanks. Dass staatliche Kontrollbehörden nicht unbedingt effektiv sind, zeigen die unterbesetzten Veterinäre in den Hochburgen der Massentierhaltung.

Läden müssen zertifiziert werden

Wer Bio an Endkunden verkauft, muss sich zertifizieren lassen. Das war schon bisher so, nur konnten die Mitgliedsstaaten Ausnahmen beschließen. Diese sollen jetzt wegfallen. Bio-Läden, die sich an die Sortimentsrichtlinie des BNN halten, stört das nicht. Sie werden bereits kontrolliert und erfüllen weit mehr Vorgaben als nur die Öko-Verordnung.

Auf alle anderen kommt eine zusätzliche Belastung zu. Der BLL weist darauf hin, dass auch Kioske, Tankstellen und andere Anbieter mit wenigen Bio-Produkten im Sortiment sich zertifizieren lassen müssten und nennt das „völlig unverhältnismäßig“. Es sei mit einer drastischen Einschränkung des Angebots zu rechnen.

EU-Beamte definieren, was bio ist

In allen Gesetzen gibt es Ermächtigungen. Sie erlauben einer Verwaltung, genau festgelegte Details eines Gesetzes zu regeln. Ohne solche Ermächtigungen müsste für jede kleine Detailänderung die ganze Gesetzgebungsmaschinerie angeworfen werden. Das gilt auch für die Öko-Verordnung.

Über viele Details entscheiden die Beamten der Kommission und Mitgliedsstaaten in einem Ausschuss, der sich
regelmäßig trifft. Sie haben etwa 2013 als Reaktion auf Betrugsfälle die Anforderungen an Kontrollstellen verschärft.
Der neue Entwurf erhöht die Anzahl der Ermächtigungen von 30 auf 42. Sie beziehen sich nicht nur auf Details, sondern auf wesentliche Inhalte der Verordnung. So will die Kommission die gesamte Liste der künftig erlaubten Zusatzstoffe nachliefern. Auch über mögliche Bio-Grenzwerte will sie auf dem Verwaltungsweg entscheiden.

Umweltmanagement wird Pflicht

Alle Bio-Unternehmen, ausgenommen Kleinstbetriebe, Landwirte und Fischzüchter, „führen zur Verbesserung ihrer Umweltleistung ein Umweltmanagementsystem ein“, heißt es in dem EU-Vorschlag. Alles weitere will die Kommission später regeln. Für Hersteller und Händler im BNN und andere Unternehmen, die ihre Umweltleistungen bereits jetzt erfassen, würde sich wenig ändern. Alle anderen Betriebe müssten sich entsprechend engagieren. Die Bio-Verbände kritisieren, dass die Kommission keine Details nennt und warnen vor mehr Bürokratie für die Unternehmen.

Wie geht es weiter?

Noch sind die dargestellten Regelungen nur Vorschläge. Das EU-Gesetzgebungsverfahren sieht vor, dass der Ministerrat und das EU-Parlament zum Verordnungsentwurf Stellung nehmen. Wenn beide Gremien ihre Position endgültig verabschiedet haben, kommt es zum sogenannten Trilog, bei dem die drei Institutionen hinter verschlossenen Türen einen Kompromiss aushandeln. Dieser letzte Akt lässt sich von außen nur noch wenig beeinflussen.

Deshalb wollen die Bio-Verbände die Mitgliedsstaaten und EU-Parlamentarier jetzt überzeugen, den Vorschlag komplett zurückzuweisen. In Deutschland waren sie bereits erfolgreich. Bundesländer und Bundesregierung teilen die Bedenken der Bio-Branche und lehnen die Totalrevision ab. „Wir müssen die Rechtsvorschriften der ökologischen Lebensmittelwirtschaft gezielt und problembezogen weiterentwickeln ohne das ganze System auf den Kopf zu stellen“, sagt Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt.

Auch die Bio-Verbände in den anderen EU-Staaten bearbeiten ihre Regierungen. „In der Mehrheit haben die Mitgliedsstaaten eine sehr kritische Haltung gegenüber einer Vielzahl von Einzelpunkten im Revisionsentwurf“, beschrieb der BÖLW vor der Sommerpause die Situation. Es sei jedoch „noch keine Mehrheit im Rat erkennbar, die den Revisionsentwurf an die EU-Kommission zurückweisen könnte.“ Im Herbst 2014 werden sich die Landwirtschaftsminister der EU-Mitglieder voraussichtlich detailliert mit der Novelle auseinandersetzen.

Auch das neu gewählte EU-Parlament wird sich im Herbst mit der Öko-Verordnung befassen. Die Beratungen werden sich über Monate hinziehen. Das bietet Gelegenheit, die Volksvertreter gezielt anzusprechen – als Bio-Verband und als Bio-Kunde. Denn auch die EU-Parlamentarier können den Verordnungsentwurf komplett zurückweisen. Sie haben das schon einmal gemacht: Anfang 2014 mit dem Kommissionsvorschlag für ein neues EU-Saatgutrecht. Dagegen waren Hunderttausende auf die Barrikaden gegangen – mit Erfolg.

Umweltschutz
Bio ist eine umweltverträgliche und kontrollierte Methode, gute Lebensmittel zu erzeugen. Deshalb kaufen immer mehr Menschen Bio-Produkte.

Fruchtbare Böden
Organischer Dünger, stickstoffsammelnde Pflanzen und abwechslungsreiche Fruchtfolgen sind typisch Bio. Sie tragen dazu bei, dass die Böden fruchtbar bleiben und nicht an Substanz verlieren.

Schutz fürs Klima
Bio-Bauern verbrauchen pro Kilogramm Lebensmittel weniger Energie als ihre konventionellen Kollegen. Das verringert den CO2-Ausstoß.

Sauberes Wasser
Bio-Bauern setzen keinen Kunstdünger ein und dürfen nur so viele Tiere halten, wie sie mit ihren Flächen ernähren könnten. Beide Maßnahmen verhindern, dass überschüssiges Nitrat ins Grundwasser ausgewaschen wird.

Mehr Platz für Tiere
Bio-Tiere haben mehr Platz im Stall, Auslauf und können ihr artgerechtes Verhalten besser ausleben. Auch wenn es Verbesserungsbedarf gibt: Im Vergleich zur konventionellen Tierhaltung ist das ein großer Fortschritt.

Die EU-Beamten wollen mit der Revision der EU-Öko-Verordnung das Vertrauen der Verbraucher in Bio stärken. Ein wichtiges Thema dabei wäre eigentlich das Tierwohl. Doch in diesem Bereich ändert der EU-Vorschlag nichts. Bestände begrenzen, Haltung verbessern, Tierwohl kontrollieren? Fehlanzeige. Die Anbauverbände Biokreis, Bioland, Demeter und Naturland hingegen haben gehandelt und lassen auch das Wohlergehen der Tiere kontrollieren.

Interview

Die EU will die Öko-Standards verschärfen – Bio-Verbände sind dagegen. Diesen Tenor verbreiten die Medien. Ist da etwas in der Kommunikation schiefgelaufen?

Schiefgelaufen nicht, aber die EU-Kommission hat es in der Kommunikation wesentlich leichter. Sie will Defizite beheben – das findet jeder gut. Wir wollen das auch und haben von Anfang an Vorschläge gemacht, wie man die bestehende Verordnung verbessern kann. Aber wir wollen keine komplett neue Verordnung. Das ist schwieriger zu vermitteln.

Mit der geplanten Revision würde sich ein Paradigmenwechsel vollziehen – vom prozessorientierten Ansatz zum Endprodukt-orientierten Ansatz.

Der Paradigmenwechsel ist das zentrale Problem. Der Öko-Landbau hat nicht als oberstes Ziel, gesündere Produkte herzustellen. Er wird vor allem deshalb gebraucht, weil die konventionelle Landwirtschaft ernsthafte Umweltschäden anrichtet – selbst dann, wenn sich die Produkte kaum voneinander unterscheiden würden. Dass wir obendrein noch die gesünderen Produkte produzieren, ist ein positiver Nebeneffekt.

Was würde passieren, wenn die Revision wie geplant umgesetzt würde?

Das wäre für die Branche ein dramatischer Rückschritt – vor allem in der Betriebsentwicklung. Viele Landwirte sind jetzt schon der Bürokratie überdrüssig. Es würde noch schwieriger, sie von einer Umstellung zu überzeugen. Obendrein würde die Rückumstellung zunehmen. Ein Landwirt braucht langfristig klare Rahmenbedingungen. Gibt es die nicht, lässt er die Finger vom Öko-Landbau.

Welche Konsequenzen hat die derzeitige Rechtsunsicherheit?

Dass die Kommission alles komplett neu aufsetzen will, schafft enorme Unsicherheiten, vor allem bei den Bauern. Hier werden Investitionen erst mal zurückgestellt. Hinzu kommt: Jedes neue Gesetzeswerk muss erst einmal in den Bundesländern umgesetzt werden. Manche Länder arbeiten noch an der letzten Revision 2009. Jetzt soll der Ärger von neuem beginnen – mit einer Verordnung, die handwerklich völlig daneben ist. // nb